今年4月1日，《中華人民共和國黃河保護法》正式施行。為做好黃河保護法的貫徹實施工作，指導各級人民法院系統全面學習立法精神，準確把握立法要旨，增強法律貫徹落實工作的針對性靶向性實效性，以高質量司法服務高質量發展，最高人民法院制定發布《關于貫徹實施〈中華人民共和國黃河保護法〉的意見》（以下簡稱《意見》）。
一、《意見》的起草背景
黃河是中華民族的母親河，是中華民族和中華文明賴以生存發展的寶貴資源。黃河流域是我國重要生態屏障和經濟地帶，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計，是治國理政的大事。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把黃河流域生態保護和高質量發展上升到國家重大戰略高度。習近平總書記先后多次深入實地考察，走遍黃河上中下游九省區，主持召開座談會并發表重要講話、作出重要指示批示，為新時代黃河保護治理和高質量發展指明了方向，擘畫了壯美藍圖。黨的二十大報告提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，將促進區域協調發展作為加快構建新發展格局、著力推動高質量發展的重大任務，明確要求推動黃河流域生態保護和高質量發展。同時，黨的二十大報告就推動綠色發展、促進人與自然和諧共生作出戰略部署，要求持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰，統籌水資源、水環境、水生態治理，推動重要江河湖庫生態保護治理。
黃河保護法是繼長江保護法之后的又一部流域保護法，是全面推進國家“江河戰略”法治化的標志性立法，是“1+N+4”的生態環境保護領域法律體系的重要組成部分。黃河保護法將習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署轉化為國家意志和全社會的行為準則，為人民法院在法治軌道上扎實服務推進黃河流域生態保護和高質量發展提供了制度支撐。
最高人民法院歷來高度重視黃河流域司法保護工作，多次召開黃河流域環境資源審判工作推進會，推動簽署《黃河流域9省區高級人民法院環境資源審判協作框架協議》，先后發布黃河流域生態環境司法保護的指導意見、會議紀要及典型案例。沿黃九省區法院加強司法協作，助推環境問題整治，促進生態保護修復，為推動黃河流域生態保護和高質量發展作出了積極貢獻。
2023年3月28日，最高人民法院在山西呂梁召開貫徹實施黃河保護法暨沿黃九省區法院黃河流域司法保護工作推進會，院黨組書記、院長張軍對會議提出工作要求，院黨組成員、副院長楊臨萍出席會議并講話，會議形成《司法服務黃河流域生態保護和高質量發展山西倡議》。作為此次會議重要成果之一，最高人民法院在廣泛調研、充分論證的基礎上，研究制定《意見》，旨在指導各級人民法院切實提高政治站位，準確把握立法原則，充分發揮審判職能，持續深化改革創新，為保障黃河安瀾、服務民族復興再立新功。
二、《意見》的起草思路和特點
《意見》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，對標對表習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展的重要指示批示，緊扣黃河保護法的立法目的、基本原則和重要制度，遵循流域司法保護規律和特點，明確了貫徹實施黃河保護法的重大意義、基本原則、裁判思路以及環境司法體制機制改革創新方向。其主要特點如下：
一是強化政治引領。黃河保護法從立項到通過頒布，是在習近平總書記的親自指導、推動下進行的。習近平總書記對黃河流域生態保護和高質量發展作出的一系列重要指示批示，不僅為做好黃河保護立法工作，也為做好黃河保護司法工作提供了根本遵循和科學指引?！兑庖姟访鞔_將貫徹實施黃河保護法作為落實“兩個維護”的具體行動，要求深入學習貫徹習近平法治思想和習近平生態文明思想，牢固樹立以人民為中心的發展思想，把新時代環境司法理念貫穿到黃河流域司法保護工作的全過程、各方面，落實最嚴格制度最嚴密法治，為實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展提供堅實司法保障。
二是注重調查研究。為貫徹落實中共中央辦公廳《關于在全黨大興調查研究的工作方案》中關于調研“牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念方面的差距和不足，推進美麗中國建設、保護生態環境和維護生態安全中的主要情況和重點問題”的要求，《意見》起草過程中注重調查研究，要求黃河流域九省區法院提出轄區內環境司法保護工作存在的實實在在的問題，找準新時代新征程環境資源審判工作再上新臺階的切入點。最高人民法院院領導親自帶隊開展黃河流域環境資源審判工作專項調研，實地了解黃河司法保護情況，總結梳理流域區域環境司法存在的問題，《意見》中對這些問題均進行了回應。
三是堅持守正創新。習近平總書記在致世界環境司法大會的賀信中指出，中國持續深化環境司法改革創新，積累了生態環境司法保護的有益經驗。黃河保護法第一百零五條第二款明確規定，國家加強黃河流域司法保障建設，組織開展黃河流域司法協作，推進行政執法機關與司法機關協同配合。據此，《意見》結合今年司法服務黃河流域生態保護和高質量發展的重點工作安排，將推進環境資源審判專門化、審判機構運行實質化、審判能力水平現代化、環境司法功能多元化、流域司法協作常效化等五個方面，作為全面加強黃河流域司法保護工作的著力點。
三、《意見》的主要內容
《意見》共18個條文，全文分為四個部分，要求各級人民法院深化三個方面重要認識、貫徹四項法律原則、落實六項法律制度、加強五個司法工作著力點。
第一部分緊扣立法目的，要求深刻認識貫徹實施黃河保護法的重要意義?！兑庖姟返?條至第3條分別從為大局服務、為人民司法、落實最嚴法治三個方面，闡釋貫徹實施黃河保護法對落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署、回應人民群眾對黃河長久安瀾美好向往、推進黃河流域生態保護和高質量發展的重大意義，要求各級人民法院切實提高政治站位，不斷增強司法服務黃河流域生態保護和高質量發展的責任感和使命感。
第二部分貫徹立法原則，要求準確把握貫徹實施黃河保護法的主要方面?！兑庖姟返?條至第7條從環境資源審判工作角度，要求各級人民法院準確把握立法特殊性和側重點，結合流域司法保護特色，緊緊圍繞推動黃河流域生態保護和高質量發展持續用力。一是堅持生態優先、綠色發展。牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，正確處理保護和發展、發展和安全、全局和局部、當前和長遠等重大關系問題，協同推進黃河流域生態環境高水平保護和經濟社會高質量發展。二是堅持量水而行、節水為重。落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的水資源剛性約束制度，依法保障城鄉居民生活用水、基本生態用水、生產用水，服務構建與水資源承載能力相適應的現代產業體系。三是堅持因地制宜、分類施策。對標《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》要求，瞄準各地在黃河流域生態保護和高質量發展戰略布局中的不同定位，結合區域特點和地方實際，找準司法保護工作的結合點、著力點。四是堅持統籌謀劃、協同推進。深化對流域司法的規律性認識，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，從生態系統的完整性、地理單元的連續性和經濟社會發展的可持續性角度出發，強化黃河流域系統治理、整體治理、協同治理。
第三部分落實法律制度，要求突出服務黃河流域生態保護和高質量發展的審判職能作用?！兑庖姟返?條至第13條分別對應黃河保護法第三章至第八章內容，對標習近平總書記強調的黃河流域需要高度重視的六方面重大問題和五大目標任務，明確黃河司法保護工作的結合點和著力點。一是豐富修復舉措，持續加強生態保護與修復。著力提升流域生態系統質量和穩定性，創新預防性、懲罰性、恢復性司法措施，努力實現“預防—保護—懲罰—修復”的完整閉環。二是促進綠色用水，推動水資源節約集約利用。助力流域水資源配置優化，整治不合理用水行為，服務推進節水型社會建設。三是注重綜合防治，保障水沙調控與防洪安全。依法懲治各類違法生產建設活動，服務重點區域水土流失治理，保障黃河行洪安全。四是嚴格落實責任，深入打好污染防治攻堅戰。加強各類污染尤其是水污染的懲治力度，堅持精準科學依法治污，切實提高環境違法成本。五是支持創新驅動，服務流域綠色高質量發展。準確適用民法典綠色原則和綠色條款，依法保護產權，服務鄉村振興，促進企業合規綠色轉型。六是加強文化保護，助力傳承和弘揚黃河文化。全鏈條打擊破壞文物和文化遺產違法犯罪活動，依法保護非物質文化遺產和革命文物遺跡，促進黃河文化創造性發展。
第四部分強化體制機制，要求全面提升黃河流域司法服務保障能力水平。黃河保護法明確規定加強黃河流域司法保障建設?！兑庖姟返?4條至第18條據此要求持續深化環境司法體制機制改革創新，切實運用法治手段守護好母親河。一是著力推進環境資源審判專門化。以黃河保護法施行為契機，立足流域保護特點和治理需要，不斷完善審判體制機制，實現對生態環境的整體系統保護。二是著力推進審判機構運行實質化。細化環境資源審判庭歸口審理案件的范圍和職責，強化指導性案例和典型案例培樹機制，以信息化助推專業化建設，促進審判職能、人員、理念的實質融合。三是著力推進審判能力水平現代化。健全完善契合環境資源審判實際的績效考核和培訓交流機制，打造紀律作風過硬、適應審判職能“三合一”需要、具有國際視野的專業隊伍，全面提高流域司法保護能力水平。四是著力推進環境司法功能多元化。堅持能動司法，做實“抓前端、治未病”；加強以案釋法普法，充分發揮典型案例的教育引導作用；深化環境司法國際合作，講好中國環境法治故事。五是著力推進流域司法協作常效化。打造暢通高效的內外協同機制，積極開展行政與司法協同合作，促進各類協作機制落地落實，不斷完善生態環境保護多元共治格局。
新時代新征程上，人民法院將始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，認真貫徹落實黃河保護法，不斷提升服務黃河流域生態保護和高質量發展的能力水平，推動黃河流域司法保護工作再上新臺階，為建設人與自然和諧共生的中國式現代化作出更大貢獻！
法發〔2023〕8號
最高人民法院關于貫徹實施《中華人民共和國黃河保護法》的意見
為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深學篤行習近平法治思想和習近平生態文明思想，全面落實黨的二十大精神，準確實施《中華人民共和國黃河保護法》，充分發揮人民法院審判職能作用，以高質量司法服務黃河流域生態保護和高質量發展，結合人民法院工作實際，制定如下實施意見。
一、切實提高政治站位，不斷增強司法服務黃河流域生態保護和高質量發展的責任感使命感
1.貫徹實施黃河保護法是落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署的重要舉措。黃河流域生態保護和高質量發展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。黃河保護法的出臺，為人民法院在法治軌道上扎實服務推進黃河流域生態保護和高質量發展提供了制度支撐。各級人民法院要進一步提高政治站位，把貫徹實施黃河保護法作為落實“兩個維護”的具體行動，貫穿到黃河流域司法保護工作的全過程各方面，為實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展提供堅實司法保障。
2.貫徹實施黃河保護法是回應人民群眾對黃河長久安瀾美好向往的重要實踐。黃河保護法堅持以人民為中心，始終為人民謀福祉，積極回應人民群眾對黃河優美生態環境和高質量發展的新追求新期盼。各級人民法院要始終牢記初心使命，充分認識生態環境保護是重要的民生問題，立足審判職能，依法公正高效審理各類環境資源案件，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，服務好黃河流域生態保護和高質量發展，守護好黃河流域的青山碧水藍天凈土，努力讓黃河成為造福人民的幸福河。
3.貫徹實施黃河保護法是推進黃河流域生態保護和高質量發展的重要保障。黃河保護法堅持問題導向，旨在系統治理黃河流域生態環境突出問題。各級人民法院要落實最嚴格制度最嚴密法治，全面學習領會黃河保護法立法精神，準確把握立法特殊性和側重點，結合山水相濟大保護的流域司法特色，持續加強黃河流域生態保護與修復，推進水資源節約集約利用，保障水沙調控與防洪安全，深入打好污染防治攻堅戰，服務綠色高質量發展，保護傳承弘揚黃河文化，真正把黃河保護法的立法目的、基本原則和各項制度落到實處。
二、準確把握立法原則，緊緊圍繞推動黃河流域生態保護和高質量發展持續用力
4.堅持生態優先、綠色發展。牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，正確處理保護和發展、發展和安全、全局和局部、當前和長遠等重大關系問題，找準統籌生態環境司法保護、經濟社會發展和民生保障的平衡點。準確把握重在保護、要在治理的戰略要求，助推環境問題整治，促進生態保護修復，服務綠色低碳發展，協同推進黃河流域生態環境高水平保護和經濟社會高質量發展。
5.堅持量水而行、節水為重。根據以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的治水思路，全面落實水資源剛性約束制度，依法保障城鄉居民生活用水、基本生態用水、生產用水，服務構建與水資源承載能力相適應的現代產業體系。聚焦保水、固土、治沙、防洪等黃河流域審判工作重點，促進水資源合理分配，提高水資源利用效率，抑制不合理用水需求，加強違規取用水規制，推動用水方式由粗放向節約集約轉變。
6.堅持因地制宜、分類施策。對標《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》要求，瞄準各地在黃河流域生態保護和高質量發展戰略布局中的不同定位，結合區域特點和地方實際，找準人民法院環境資源審判工作的結合點著力點。充分考慮黃河上下游、干支流、左右岸差異，加強生態環境分區管控，抓好江河源頭和飲用水水源地、重要湖泊水庫、河道堤壩岸線的保護治理，堅守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線。
7.堅持統籌謀劃、協同推進。深化對流域司法保護的規律性認識，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，從生態系統的完整性、地理單元的連續性和經濟社會發展的可持續性角度出發，強化黃河流域系統治理、整體治理、協同治理。全領域全過程貫徹生態環境保護理念，統籌適用刑事、民事、行政法律責任，打造暢通高效的內外協調聯動機制，健全完善源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲和充分修復的現代環境司法保障體系。
三、充分發揮審判職能，著力提高貫徹實施黃河保護法各項工作的針對性靶向性實效性
8.豐富修復舉措，持續加強生態保護與修復。加大對黃河源頭和水源涵養區、重要生態功能區、生態敏感脆弱區的司法保護力度，依法懲治非法采礦、采砂、漁獵、養殖、采伐、開墾、建設等違法犯罪活動，加強外來入侵物種治理。著力提升流域生態系統質量和穩定性，系統保護修復雪山冰川、高原凍土、高寒草甸、草原、濕地、森林、荒漠、泉域及其他流域特有生態環境要素，助力國家公園等自然保護地體系建設。探索創新預防性、懲罰性、恢復性司法措施，科學合理運用補植復綠、增殖放流、勞務代償、技改抵扣、碳匯認購等多元化生態修復方式，健全完善生態環境修復資金管理使用及修復效果評估機制，努力實現“預防—保護—懲罰—修復”的完整閉環。
9.促進綠色用水，推動水資源節約集約利用。依法審理取水許可、權屬確認等行政爭議案件和水資源使用權民事糾紛案件，推動高耗水項目技術改造或有序退出，規范用水權交易市場，促進水資源配置優化。配合行政執法機關整治挖湖造景、地下水超采、盲目上馬“公園熱”等不合理用水行為，確保流域用水安全。妥善審理涉節水產業、節水技術、節水設施案件，鼓勵能源、化工、建材等高耗水產業節水增效，支持城鄉老舊供水設施和管網改造，服務推進節水型社會建設。
10.注重綜合防治，保障水沙調控與防洪安全。依法懲治違法利用占用河道、湖泊水域岸線、水庫庫區的行為，保障黃河行洪安全，促進黃河流域各類生產建設活動規范有序。依法審理涉水沙調控和防洪防凌調度、水功能區管理、山洪泥石流災害防治案件，服務重點區域水土流失治理，筑牢黃河流域生態屏障。妥善審理黃河灘區居民遷建、退耕還濕、違章建筑拆除、小水電整改退出相關案件，監督支持行政機關依法行使職權，保護行政相對人合法權益。
11.嚴格落實責任，深入打好污染防治攻堅戰。加強黃河流域水、土壤、大氣污染懲治力度，注重農業面源污染、工業污染、城鄉生活污染綜合治理，堅持精準科學依法治污，扎實推進城鄉人居環境整治。依法審理水污染防治、水環境治理、水資源監管、環境影響評價和排污許可管理相關案件，從嚴懲處污染黃河干流、重要支流、重要湖庫等重點水域及環境監管失職、環境監測數據造假等違法犯罪行為。準確適用生態環境侵權責任和禁止令、懲罰性賠償，及時制止侵害行為，充分救濟受損權益，嚴厲制裁惡意侵權人，切實提高環境違法成本。
12.支持創新驅動，服務流域綠色高質量發展。完整準確全面貫徹新發展理念，準確適用《中華人民共和國民法典》綠色原則和綠色條款，依法審理涉產業結構、能源結構、交通運輸結構等優化調整案件及碳排放權、排污權、用能權、用水權等新型權益案件，探索碳匯等生態產品價值實現司法方案，依法保護產權，支持科技創新，服務鄉村振興。妥善審理涉高耗水、高污染、高耗能項目案件及相關企業破產重整、清算案件，監督支持行政機關依法查處未批先建、批建不符等違法行為，促進企業合規綠色轉型。
13.加強文化保護，助力傳承和弘揚黃河文化。嚴厲懲處破壞文物、名勝古跡違法犯罪行為，依法追究盜掘（盜竊）、銷贓、倒賣等全鏈條各環節參與人的法律責任。妥善審理涉歷史文化名城名鎮名村、水文化遺產、農耕文化遺產、文化旅游等案件，依法保護傳統技藝、醫藥、曲藝、民俗等非物質文化遺產，助力黃河國家文化公園建設，促進黃河文化創造性發展。加強革命文物遺跡保護力度，妥善審理違法占用、毀損具有革命紀念意義的文物和遺跡案件，傳承弘揚黃河紅色文化，筑牢中華民族的根和魂。
四、持續深化改革創新，為保障黃河安瀾服務民族復興再立新功
14.著力推進環境資源審判專門化。堅持守正創新，增強系統觀念，不斷完善環境資源審判體制機制。各級人民法院要以黃河保護法施行為契機，立足流域保護特點和治理需要，因地制宜推進以生態系統或生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源審判集中管轄機制，扎實推進環境資源刑事、民事、行政案件統一由專門審判機構審理，完善環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟制度，豐富流域區域生態環境保護裁判規則，實現對生態環境的整體系統保護。
15.著力推進審判機構運行實質化。按照司法體制改革、四級法院審級職能定位改革以及訴訟制度改革要求，找準涉及各類生態環境要素的刑事、民事、行政案件中的小切口，細化環境資源審判庭歸口審理案件的范圍和職責，促進審判職能、人員、理念的實質融合，確保聚焦主業主責。完善環境資源案件提級管轄機制，對新類型、具有普遍法律適用指導意義、存在重大法律適用分歧的案件依法提級管轄，強化指導性案例和典型案例培樹機制。用足用好環境資源審判信息平臺，豐富環境資源審判分案識別要素，以信息化助推專業化建設。
16.著力推進審判能力水平現代化。始終把黨的政治建設擺在首位，堅持為大局服務、為人民司法，全面提高流域司法保護能力水平。狠抓審判質效，健全完善契合環境資源審判實際的績效考核和培訓交流機制，打造紀律作風過硬、適應審判職能“三合一”需要、具有國際視野的專業隊伍。突出問題導向，大興調查研究，針對流域司法保護的特點、重點、難點問題，積極探索創新，統一法律適用，以高質量司法服務高質量發展。
17.著力推進環境司法功能多元化。堅持能動司法，做實“抓前端、治未病”，通過訴源治理、多元解紛、司法建議等方式主動融入社會綜合治理。加強以案釋法普法，充分發揮典型案例的教育引導作用，多途徑開展法治宣傳，推動美麗中國建設全民行動。深化環境司法國際合作，推進經驗交流互鑒、成果惠益分享，講好中國環境法治故事，傳播中國軟實力。
18.著力推進流域司法協作常效化。加強流域區域尤其是跨省級行政區劃人民法院之間在立案、審判、執行方面的工作協調對接，健全遠程立案、在線庭審、電子送達、修復資金移送等配套機制，促進各類協作機制落實落地。積極開展行政與司法協同合作，優化與檢察機關、公安機關、行政執法機關之間在信息通報、形勢會商、證據調取、線索移交、糾紛化解、生態修復等方面的銜接配合，不斷完善生態環境保護多元共治格局。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?最高人民法院
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2023年6月27日
